作为全球最大的棉花生产国和消费国，中国延续三年的棉花敞开式收储政策有望迎来重大调整。

虽然市场对沿用收储还是采取直接补贴的做法争论颇多，但一个根本性问题是： 如何调整政府在棉花产业中的定位，发挥保障市场公平的作用，而不是继续以天量的收储托市，充当“棉市的最大庄家”。

中国政府正在考虑调整目前的棉花敞开式收储政策，针对棉农和用棉企业的调研也已开始，新政策或从明年起实行。

中国棉花协会的一位负责人对路透表示：“由于今年国家棉花收储方案已经公布，再改的可能性不大，如果有政策变动将会是针对以后年度的。”

尽管官方还未正式宣布任何调整收储政策的决定，但棉花产业有关改革收储制度的呼声越来越高，主流意见是以“直补”代替目前的敞开收储政策。而从多位政府官员和行业协会的正面回应看，棉花收储政策近期作出重大调整的可能性正在增加。

在本月稍早举行的中国国际棉花会议上，国家发改委经贸司副司长刘小南指出，“棉花目前的政策体系确确实实有改进和完善的空间，国务院有关部门也是在积极探索这些事情。”

中国棉花协会会长周声涛也表示，在肯定棉业政策在稳定棉市等方面的积极作用的同时，对这些措施给产业链带来的不利影响也不应忽视。要研究如何健全机制，设计出一个长期的、前瞻性的制度。

中国从2011年开始对国产棉花实行固定价格的敞开收储制度，2013年度的收储价为每吨20,400元人民币。同时为保证用棉企业需求，政府还从年初开始，以底价竞拍的方式持续进行储备棉投放。

但延续三年的收储政策在起到稳定棉价等效用的同时，也产生了种种扭曲和弊端。其中尤以收储造成国内外价差过大，产业链下游受损，以及封闭的收储体系与市场的脱节遭人诟病。市场分析人士指出，这些问题的背后，都是以过度行政干预代替经济规律所造成的市场扭曲。

“现在国家手里掌握了绝大部分的棉花资源，既当买家又当卖家，本来应该由市场去做的事情全都被代劳了，这很不正常。”上海中期首席棉花分析师见惊雷对路透表示。

而这种异常的行政干预在导致超高库存的同时，也造成了期货市场无棉可交割的尴尬，收储价和市场价的脱节和期货交割渠道的受限，也给金融市场埋下了风险隐患。

美国农业部(USDA)报告中本年度末中国棉花的库存规模高达1,089万吨，这不仅超过了中国国内一整年的消费量，也占到全球库存总量的近60%。

在国家发改委等多个部门制定的2013年度棉花临时收储预案中，“稳定棉花生产、经营者和用棉企业市场预期，保护棉农利益，保证市场供应”被写在了第一条。但分析人士指出，在现有的收储框架内，上述目标实际上很难做到兼顾。

分析人士指出，当前的收储政策和收储价格的制定，明显偏向于扶持产业链上游，体现了国家稳定棉花产量的意图，但让人无奈的是，棉农的种植意愿却并没有因远高于外棉的收储价而提升。

据中国棉花协会最新统计，2013年中国棉花种植面积仍处于下降趋势，而且料降至近十年来的最低水平，首次跌破7,000万亩。

“目前的收储价格对农民保护程度虽然起到基本保护作用，但不足以调动农民增加生产面积的积极性。”中国棉花协会秘书长高芳表示。

分析师称，由于采棉等成本的不断升高，加之与其他作物收益的比较优势不足，当前棉花收储价对农户仍没有太大吸引力，国内除新疆外的种植面积下降尤为明显。

“政府的本意也不是为了操纵市场，管理部门已经意识到了收储带来的弊端，但又希望能够保住棉花这个产业不至于沦落至和大豆一样的地步，希望加以保护，能让一部分棉农继续种植。”方正期货的蔡平霞表示。

事实上，在坚持收储政策的同时，管理部门已开始更多考虑下游企业的实际需求，例如在释储中加大了对于高品级棉的投放，以及对参与储备棉竞拍的企业提供部分进口配额等。

“棉花种植和下游用棉企业有不同的部门在管，现在的处理方法是，需要强调上游时，政策天平向棉农倾斜一点，需要顾及纺织产业时，又要求政策往另一头倾斜，一碗水很难端平。”上海中期的见惊雷表示。

他并称，今后棉花调控政策是沿用目前的收储还是改用补贴，都有待操作层面具体考量，两者各自都有利弊，但重要的是棉市管理方必须将主要精力放在确保市场公平和诚信运作上，“有些靠行政手段办不了的事情，应该更多地交给市场。”

市场人士指出，即便采取直补政策也有很多棘手问题有待解决，例如如何准确核定种植面积，避免补贴滥用，以及如何处理目前国储手中的几百万吨储备棉，这些都需要进行统筹考虑。

在收储制度使国储棉库存升至历史高位的同时，国内市场的另一端却面临着严重“吃不饱”的窘境。

由于本年度棉花收储价较棉花现货和和期货价格偏高，使得之前收获的国产棉花大部分都流入了储备库，导致现货市场上流通的棉花、尤其是高等级棉十分有限。而另一方面，国家投放的储备棉和进口棉均无法进入期货市场交割，造成国内期市棉花仓单的源头直接被扼住，市场呈现无棉可交的尴尬。

实际上，受仓单稀少的影响，已经退市的郑州商品交易所棉花1305期货合约曾在进入交割月前后演绎过一场节节攀升的逼仓行情，短短两周时间内上涨近7%，最高触及每吨21,855元，把20,400元的收储价远远低甩在了后面。  

为防范类似风险蔓延至其后的合约，郑商所多次上调了棉花1309合约的保证金，截至6月6日，该合约的交易所保证金已被上调至18%，这对于一个离交割尚有时日、且未出现极端走势的合约十分罕见，也凸显了在棉花仓单难觅的背景下，交易所对棉花期货投机的警惕。

“现在期货仓单还是很难增加，理论上9月合约也存在逼仓的可能，至于是否会出现逼仓要取决于资金是否关注，但如果当前的收储和流通制度不改变，棉花期货的仓单问题就始终难以解决，期货市场价值发现等功能也就无从发挥。”见惊雷表示。