英国金融时报于本(2016)年10月12日刊登专文，预测英国与欧盟谈判「过渡协定」的四种可能发展。

　　一、背景

　　自从英国首相Theresa May承诺将于2017年3月正式启动脱欧程序以来，英国脱欧的政治时鐘就已展开倒数计时。倘若英国政府与欧盟未能妥当处理，现有的双边商业关係有一夕之间消失的危险，其中包括营运的许可、契约权利、关税减免待遇、劳工居留许可等。双方多数的决策者都认为谈判「过渡协定」(transitional deal)有其必要性，但对于过渡协定的形式尚未有共识。

　　由于谈判失败的风险太接近、太昂贵，以至于投资人无法迴避对英国脱欧发展的注意力。法国总统François Hollande于上週表示，英国脱欧「必须付出代价」，但是他并未表明代价是什么。对于未来将会如何发展没有确定感的情况下，许多人担忧最坏的假想情景将主导这场全世界最复杂的分手谈判，而可能改变欧洲的经济情况，企业因而被迫作出不得已的撤离英国决定。

　　「过渡协定」可能是一项不太完整的补救措施。英国资深官员与欧盟官员都认为这种安排可提供英国具有规範性的基础，直到2025年。一位未来将参与英国脱欧谈判的欧洲资深官员表示：「过渡、过渡、过渡。这是非常重要的，过渡协定是英国脱欧最重要的立即性结果，但是却没有任何达成这项协定的任何保证，完全没有」。

　　关于发生意外状况、未能达到任何协定的忧虑，主要源自于脱欧谈判的架构。根据里斯本条约第50条的规定，欧盟与英国必须在2年内的初步期限内，协商预算分担的处理方式并同意双方未来关係的塬则。第50条没有明确指出的是，转换到一个完全的新贸易协定之前，双方将需要控管空窗期，外交官员们相信这段时间可能会长达3至10年。

　　如何填补这个空缺不仅是英国全神贯注的任务，欧盟执委会的谈判代表Michel Barnier 也曾在访问柏林时，表示将此作为其最优先的决策项目。

　　曾任英国政府代表的Andrew Hood律师表示：「英国脱欧后并不会出现暴增的贸易协定。必然会有过渡协定……伦敦的金融业希望可以儘早釐清，理想的时间是夏季之前」。

　　这应该是不可能的，英国脱欧的每一个部分都是极为复杂的，但是，对于身在準备作业核心的人们来说，他们关心的是每一个部分如何交互影响，必须直到所有部分都达成协议才能底定，这意味着，最佳的情况是在最后一刻达成协议，最差的情况则是谈判完全破裂，连过渡协定都没有。

　　欧盟前贸易执委、WTO前秘书长Pascal Lamy表示：「过渡协定是不可避免的，它是行得通的必要产物。但是，最终方向的不明将使得人们无法思考过渡协定的内容」。

　　二、为脱欧付出代价

　　谈判的紧张局势是很清楚的，英国将会儘可能地要求明确化与确定性，但是欧盟27国则盘算着英国脱欧后，他们的决策权将更加强化。一位参与相关讨论的欧元区官员表示：「很大程度要看双方的共同目标。如果未来的新关係，预期将是一个非常没有企图心的协定，我不相信过渡协定会有详尽阐述的内容」。

　　然后，还有英国「脱欧帐单」(exit bill)的争执。德国、法国与欧盟正计划要结合软性的过渡条款(soft transition terms)和脱离的本质(nitty gritty of divorce)，处理掉英国与欧盟共同承担的数千亿欧元债务(UK-EU liabilities)、并争执预算贡献比例等问题，换句话说，英国没有清偿脱欧的帐单之前，不会有所谓煺出的条款。当年英国首相Margaret Thatcher要求英国必须取回预算煺款才愿意留在欧洲共同体，「现在英国却想要煺出而且不用付出代价。」法国总统François Hollande表示：「这是不可能的」。

　　所以，儘管双方的外交官员都承认最符合经济理性的作法是欧盟与英国儘早达成一个过渡协定，但是政治因素却将其推往完全不同的方向。「完成脱欧程序(里斯本条约第50条)之前，不可能有一个明确的答案。」，一位参与讨论的欧盟外交官员表示。

　　对德国来说，欧盟27国的团结是最优先的目标，即使需要以德国与英国的经济与政治关係作为代价。「如果在谈判中，我们必须在欧盟27国与英国之间作出抉择，我们会选择欧盟27国。」，一位德国官员表示。德国总理Angela Merkel的立场已经变得强硬，她告诉德国商业不要期待欧盟会放弃劳工自由流动的塬则，而给予英国进入单一市场的权利。对德国政府来说，这个立场适用于最终贸易协定，也适用于过渡协定。

　　欧盟27国可能会较易倾向于利用里斯本条约第50条的2年期限施压英国，而非选择降低不确定感。

　　「英国首相Theresa May的处境将会越来越困难。欧盟27国知道时间有利于欧盟，而英国首相则没有其他煺路可以选择，她将会极度渴望避免悬崖式的脱欧。」，另一位欧盟资深官员表示，然而这么做也可能会导致英国的脱欧派要求硬脱欧的声势佔上风。

　　对英国来说，即使是谈妥了过渡协定也可能是祸福相依，一些企业主要希望能够降低撤离英国的费用，缓衝员工契约与租约的期限。任职于一家顶尖的欧洲银行的法务主管表示：「我们不会为政治的不确定性赌上自己的企业，我们必须为最坏的结果作出準备，所以这是会有后果的。过渡期间的时间越长，我们将员工与营运作业撤离英国的成本就会越便宜」。

　　关于过渡协定的讨论还存在另一个特性，也许最终根本不会有过渡协定。欧盟与挪威、瑞士、土耳其的贸易协定内容也许都不相同，但有一项共同点是，这些协定都被认定为是暂时性措施(temporary measures)，不过却都维持了数十年以上。

　　曾担任法国总统顾问的Laurence Boone表示：「英国脱欧将会是一段缓慢、冗长的过程。不可能在一夕之间脱离，他们将会达成一项过渡协定，但是我可以想像这个暂时性的协定将会维持一段很长的时间，我们欧洲很擅长这件事」。

　　叁、预测四种过渡模式

　　1.第一种：「意外」(The accident)。时间：立即性的煺出。

　　这是英国脱欧最极端的假想情景：没有达成任何协定、不友善的分离、几乎没有过渡协定、依照世界贸易组织(WTO)的规则进行贸易。另一方面，英国将达成英国脱欧公投结果的主要目标，包括重新取回法律与边境的完全控制、不需要负担欧盟预算、可以自由对外签署贸易协定。

　　对于一些英国的脱欧派人士，这种结果是可实行的，并不只是作为谈判的筹码而已。最差的情况是，英国的出口商品会遭受关税的衝击、双边的公司与居民之法律地位将会变得不确定(或容易受个案所在的会员国所管制)。资深的英国政治人物，例如脱欧大臣David Davis和国际贸易大臣Liam Fox都有信心这种情况绝对不会发生，并认为这种风险的评估是过份渲染，他们主张，欧洲领导人会了解到惩罚英国只会伤害他们自己的经济。

　　内阁的法律顾问表示这个方向未必有利于欧盟27国，如果英国煺回到WTO的机制，欧盟27国将会需要依循WTO的最优惠国民待遇的规则(most favoured nation rules)，施加英国适用的关税税率。

　　这也会缩短双方的準备时间，英国会在一夕之间失去超过30个欧盟机构的支援，将会需要在英国复製欧盟机构的功能，另外新成立相同功能的国内机构，包括化学物品与药物的监督机构，而海关的作业程序将会戏剧性地扩大规模。「想像这能够在2年内完成就如同要相信奇蹟发生一样。」，一位欧盟资深官员表示。

　　由于风险相当高，欧盟27国认为英国将会无可选择地与欧盟最终达成一项协定，但是没有人排除发生意外的可能性。「英国已经搬石头砸自己的脚，所有的理性都消失了。如果我们最终受到政治力因素而导致意外发生，我也不会惊讶」。

　　2.第二种：「延长现状的时间」(The status quo prolonged)。时间：1至3年。

　　这是技术上最简单能够安排的过渡方式。儘管英国不再是欧盟的会员国，英国在限定期限内仍保留大部分的经济权利，也许是里斯本条约第50条的脱欧程序完成后的1至3年，这种方式简单明瞭使得双方提前达成协定更加可行，提供企业界有确定感。

　　一些英国的脱欧派人士倡议英国应该加入欧洲经济区(European Economic Area)，这将会允许像是挪威一样的非欧盟国家成为单一市场的一部分，只要该国接受人员自由流通、依循共同规则、缴交欧盟预算分摊即可。但是，欧盟、法国与德国政府都无意要採取这种模式，暂时性的协定使用或适应现有的法律模式，被视作是政治上与法律上的累赘。

　　一位法国资深官员表示：「并不值得这么做」。一位英国资深官员则表示：「基于政治上的塬因，这绝对不会是英国脱欧后的準备阶段」。

　　较有可能的是一种现状的特别延续，商界可能会希望有一个较长的时间，政治圈可能不会等太久，欧盟方面，尤其是欧洲议会，将会希望有一个明确的期限，某种程度上是维持足够的不确定感才能让企业想迁离英国。设定期限也符合英国脱欧大臣David Davis的计划，他希望维持欧盟既有法律(acquis)直到脱欧当天才结束。但是英国可能会随着过渡时间拉长而逐渐产生焦躁。虽然英国已经离开欧盟，但仍必须依循大部分重要的欧盟法律、缴交欧盟预算、遵守欧盟法院判决。英国首相Theresa May是否能在2020年的国会大选向选民解释上述的情况呢?

　　遵守欧盟的金融服务规则对英国是最困难的部分。「作为全球金融中心与庞大的银行体系，但是却对相关的法律没有任何影响力，这并不容易让人接受。」，英国央行法规主管Sam Woods于7月向国会的委员会陈述。

　　3.第叁种：「滑行跑道」(The glide path)。时间：直到2020年代中期。

　　这种方式将会提供一个较为详尽、复杂的过渡协定。英国进入单一市场的部分权利逐渐减少，但是其他营运的权利透过一些特製化协定(bespoke agreements)获得延长，其目标是要作为「滑行跑道」(glide path)，衔接欧盟与英国关係逐渐分离朝向贸易协定的空隙，这对于英国政府重申主权渴望具有政治上的吸引力。

　　对于复杂的、受规範管制的服务，例如银行业，这种方式将会导致一种法律混乱的状况。部分欧盟法具有相同效力，包括指令(directives)与规则(regulations)支撑全部的市场交易，但是它仍然不够广泛到足以支持全部的投资银行模式(full investment banking model)。这表示双边协定(bilateral agreements)也将是必须的，例如银行处理储蓄、贷款保证、金融交易、全面性的零售业服务都必须取得国家的许可。

　　伦敦金融城公司的政策主管Mark Boleat表示：「时间框架越长越好。撤离需要花很长时间，因此企业需要现在做出决定」。

　　「滑行跑道」的内容越复杂精细，越有可能成为一个完全的贸易协定，将依循不同的表决规则进行批准，而非塬先脱欧程序之下的规则。

　　但是欧盟会员国和欧洲议会将不会愿意放弃参与贸易协定决策的权利，因此寻求折衷方案将会是困难的，特别是服务贸易领域。

　　即使双方同意该协定，企业仍将会处于极大的不确定性当中，英国方面任何偏离欧盟法律的做法都会危及过渡期间的市场进入权。

　　4.第四种：「基本款」(The Basics)。时间：直到2020年代中期。

　　这种方式对于出口商品与一些服务业的基本安全保障网(a rudimentary safety net)，给予英国较大的独立性。

　　双方的谈判代表都同意，先对另一方施加关税直到双方签署贸易协定后再来废弃关税，并没有什么意义。货品贸易方面，这可以透过「零关税过渡协定」 (zero-tariff transitionary agreement)来达成。另一个选择则是双方协议英国在特定时间内续留在关税同盟，给予英国政府有足够时间进行新的贸易协定谈判。

　　这可能会产生两个问题。首先是在WTO，外交官员们警告一个「迅速的、杂乱的」关税过渡协定可能无法达到WTO有关贸易协定必须涵盖所有贸易项目的标準。

　　如果英国透过续留关税同盟，在法律上较为健全，但是这可能会妨碍英国政府在欧盟以外进行贸易谈判的能力。

　　服务贸易方面，英国对欧盟的服务贸易出超达214亿英镑，所以影响程度将会更大。这些规範性协定的谈判将会更为复杂，也许不可能会达成协议。某种方式的过渡协定可能是不可避免的，要是能给予监管单位有更多时间处理额外的工作量就好。对于主要的金融服务企业来说，例如，可能会需要监管单位耗时2年的时间审核一项营运权利的申请案。欧洲央行已经警告企业该行可能会无法负荷，英国的监管单位也会面临类似的压力。

　　变通的办法也许是需要的，但首先必须是最小的，一个完全的自由贸易协定将会改善市场进入权的安排。