标准为何总被打折执行?

　　不少地方存在选择性执行污染物控制项目、适用排放标准错误等问题，削弱了排放标准的约束和规范作用

　　标准本身规定的各项指标本应全部执行，但常被打折扣

　　标准制定科学合理很重要，执行更重要，排放标准作为“合规性”的基础要求，至少标准本身规定的各项指标应全部执行。但是，由于行业经济技术状况、环境监管成本等因素，标准本身的执行也经常会被打折扣。

　　谈到一些地方出现的“合规性伤害”问题，裴晓菲说：“我们到了现场才知道，当地环保部门平时对企业排放废水的监测只关注常规性指标，某几项指标达标，就认为达标了。”

　　实际上，在《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB18918—2002)中，根据污染物的来源及性质，将污染物控制项目分为基本控制项目和选择控制项目两类。基本控制项目主要包括影响水环境和城镇污水处理厂一般处理工艺可以去除的常规污染物以及部分一类污染物，共19项，这是必须执行的。选择控制项目包括对环境有较长期影响或毒性较大的污染物，共计43项。选择控制项目由地方环境保护行政主管部门根据污水处理厂接纳的工业污染物类别和水环境质量要求选择控制。

　　以主要接纳处理印染废水的污水处理厂为例，印染废水中含有一级致癌物苯胺，应该作为特征污染物进行监测，但限于监测人力、物力等因素，基层环保部门对污水处理厂的监测很少考虑这样的针对性控制项目。不仅如此，一些业务不精、监管不严的地方还存在新标准生效后继续执行老标准、重点行业标准生效后继续执行综合标准等问题，实际放松了污染物排放标准要求，进一步降低了排放达标门槛。

　　近期，环境保护部组织开展了一些环保标准实施情况评估，发现不少地方存在选择性执行污染物控制项目、适用排放标准错误等问题，削弱了排放标准的约束和规范作用。

　　比如，为防止企业通过稀释方式降低污染物浓度，很多行业污染物排放标准中都规定了基准排水量指标，如果这一指标不能严格执行，执行污染物排放浓度限值指标的效果势必大打折扣。实际排水量是否符合基准排水量指标要求，需要结合企业生产情况确定，这是一项需要上位法法律保障和精细化环境管理支持的工作，在排污许可法律制度不完善、地方环境监管力量有限的情况下，基准排水量指标的执行效果欠佳。

　　“精细化、专业化的环境管理很重要，过去的环境管理太粗放。”裴晓菲说，“排放标准不可能直接对应质量达标，因为要考虑到各地实际情况，还有产业集中度问题。不能单靠排放标准来实现质量达标，需要环评、排污许可、监管等多方面共同发挥作用，环境质量才能得到持续改善。同时，还要明确企业的特征污染物，在执法检查中要对照企业生产工艺、环保工艺等进行核查，不是只管末端排污口，而要进行过程监管，实施精细化管理。这些事情都做好，才有可能解决环境质量不如意的问题。”

　　很多地方只有到了无路可走的时候，才制定严格的地方标准

　　有标准执行不到位的坏消息，也有主动提标的好消息。国家级标准要兼顾全国的情况，法律对国家污染物排放标准的定位是最低的基本要求，省级人民政府可以根据辖区情况制定更严格的地方污染物排放标准。目前，一些省份已经依法制定实施了一批更加严格的地方标准，如山东省制定了火电、锅炉等大气污染物排放的地方标准，2012年7月1日起正式实施的北京市《城镇污水处理厂水污染物排放标准》(DB11/890—2012)要求新(改、扩)建城镇污水处理厂出水达到地表水Ⅳ类水要求。

　　但是，主动制定更严格地方标准的省份并不多。“很多地方只有到了无路可走的时候，才制定严格的地方标准。”中国人民大学环境学院院长马中说，十几年前，就曾讨论能否把污水处理达到地表水的水平，但当时认为没有必要，原因之一就是还有环境容量。“现在，北京真的这么做了，这也就意味着没有环境容量了。当然，北京现在也做得起了。但是，如果各地都到了这一步才开始行动，经济成本是否合算?”

　　环境红利怎就成了企业利润?

　　完善的标准体系还需要全面执行，强化排污监督、促进环境改善，需要全社会共同行动

　　企业偷排、超标排放问题仍很严重

　　“看似完善的标准制度体系，实际执行情况如何?标准制定后，配套政策是否能够支撑标准得到有效执行?”曾在基层环保部门工作过的中国人民大学环境学院讲师石磊对一线环保工作者的压力了解更深，他们曾经面对“16个人监管1万余家企业”的窘境。一些地方即使对重点污染源的监测频次也是有限的，在这样基础上得出的“达标”结论，显然很难经受考验。

　　事实上，企业的偷排、超标排放问题仍然存在。马中谈到了一项研究课题对某市的调研情况：这个城市工业产值占GDP的60%左右，年工业用水量约7亿吨，可以统计的当地工业企业直接排放的废水约2000万吨，另有约7000万吨进入污水处理厂。通过水平衡模型计算，扣除耗水(蒸发损耗及饮料、啤酒等水产品使用等)、损水(水在整个输送过程中的跑冒滴漏)等，最保守估计是全市每年有8000万吨水被无组织排放。

　　企业靠降低环境成本来赚钱，造成环境退化

　　为什么企业不惧环境违法?利益是重要原因，也就是守法成本高、违法成本低。对于很多企业来说，超标排污、偷排的罚款相比其生产利润不足九牛一毛，甚至有些企业将违法排污处罚费用直接纳入年度财务预算，他们会及时、主动地缴纳罚款，但不愿意改进治污设施。

　　“中国工业企业的增长到底靠什么?”马中说：“人力、能源、原材料、厂房设备、土地等成本都是刚性的，企业最敢降低要求的就是环境成本。”但如果企业都靠降低环境成本来赚钱，就会造成环境退化的结果。环境经济学要求环境成本内部化，就要提高治理水平、增加治理成本，但如果不增加治理成本，这部分就会变成企业的收益，即环境红利。

　　“环境红利与人口红利、改革红利一同支撑了中国30几年的经济高速增长。”马中认为，“这不仅是一个环境问题，而是一个重大经济问题。一开始有环境容量的时候可以，但环境退化后如果还要继续，就是目前这种局面。环境消耗在支撑企业的利润来源，这是非常可怕的。”

　　应从各方面确保环境标准严格执行

　　标准限值加严会使企业治理成本增加，尤其在当前经济形势下，很多企业的生产经营面临困难，如何保证环境标准得到有效实施，是一个重要的命题。

　　但是，标准同样能够引领环保产业发展，如果标准能够被严格执行，治理成本就会降下来。以火电脱硫为例，单位造价已经从“十一五”之前的近2000元/千瓦，一路下滑到目前的150元/千瓦，脱硫效率已经从当初的80%左右提高到98%以上，企业成本压力已经大幅缓解。同时，脱硫电价等配套政策的推出，也极大调动了企业积极性。多方面因素共同作用的结果，使得火电行业减排成效显著，为我国二氧化硫减排任务的完成做出了巨大贡献。

　　怎样才能确保标准得到严格执行?环境保护部正在积极联合有关部门健全相关法规制度。在提高违法成本方面，最高人民法院、最高人民检察院日前联合发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，降低了污染环境罪入罪门槛，进一步细化了环境污染刑事责任的认定标准，加大了对环境违法行为的打击力度。在强化环境监督方面，继续联合相关部门加强基层环境执法监管能力建设，同时着力推进污染源信息公开，7月30日印发了《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法(试行)》和《国家重点监控企业污染源监督性监测及信息公开办法(试行)》，用社会力量强化监督。

　　环境问题是典型的“公地悲剧”，解决环境问题需要坚持不懈地转变各行各业、社会各界存在的种种不利于环境保护的观念和做法。这需要国家通过相关法规、制度予以引导、规范，更需要公众的理解和支持，排放标准的实施、环评和排污许可制度的落实，都需要全社会共同努力。