2月5日发布的2017年中央一号文件称，要调整完善新疆棉花目标价格政策，改进补贴方式。
在中国，实行目标价格政策试点的农作物只有两种，即棉花、大豆。而且，试点还划定了范围，必须是新疆的棉花、东北和内蒙古的大豆。今年的中央一号文件也提出，调整大豆目标价格政策。
颇值得对比的是，棉花和大豆均存在国内外价格倒挂，导致进口加剧。只不过，棉花有关税内进口配额（89.4 万吨）的保护，大豆被战略性的“放弃”，从而出现我国近年进口大豆超过8000万吨。根据官方公布的数据，2016年，我国大豆的对外依存度为87.54%。其中，进口部分几乎全部为转基因大豆。
见诸2014年中央一号文件而发端的新疆棉花目标价格“试点” ，其实肩负着理顺国内棉花产业链以及平衡国内外棉花价差的重任。
6日在国务院新闻办召开的新闻发布会上，中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊对第一财经记者表示，（棉花目标价格）改革还是很成功的。新疆还会继续实行下去。至于如何“调整完善”，相关部门现正在对制定进一步的政策方案进行研究。
两项政策的接力
农业政策的制定宗旨在于保护种植农民的利益。
以2011年以来的中国棉花政策为例，当年3月，“为稳定棉花生产、经营者和用棉企业市场预期，保护棉农利益，保护市场供应”，中国开始实行棉花临时收储制度，八部委联合制定《2011年度棉花临时收储预案》，棉花主产区的13个省（区、市）执行预案，临时收储价为19800元/吨。
棉花临储收购政策延续了三年，执行区域未变，不过收购价格到2012年却提至20400元/吨，这一价格延续至次年。到2014年，以中央一号文件为标志，国家不再按照固定价格进行临时收储，改为目标价格政策，并在新疆试点。
目标价格指的是，在棉花价格主要由市场形成的基础上，国家制定能够保障种植者获得基本收益的目标价格。当采价期内平均市场价格低于目标价格时，国家对棉花种植者给予补贴；当市场价格高于目标价格时，不发放补贴。
目标价格的制定原则为“生产成本+基本收益”，在其具体计算方法中存在保障系数，该系数取值取决于国家综合考虑棉花市场供需状况、种棉成本收益情况、财政承受能力等有关因素。
值得对比的是，政策同样都运行了三年，临储收购政策提高了一次棉花收购价格并在高位横盘，而棉花目标价格则逐年稳步降低，从2014年的19800元/吨平滑降至次年的19100元/吨，再到2016年的18600元/吨。业内认为，此举既有利于控制财政补贴额度，又在稳定新疆棉农预期的基础上适当的“修正”了棉价。
表面上看，临储收购与目标价格两个政策的出发点均为保护棉农利益，，但临储收购政策“为收而收”，忽略了产业链下游棉纺织企业的利益，而目标价格的“改良”提供了政策效率。从宏观背景来看，中国需要正视棉花收储所带来的财政与库存压力，以及国内外棉花价差不断拉大，再佐以国内用工成本的上涨，大幅削弱了国内棉纺织产业的竞争力的现实。
对于目标价格试点政策实行的区域，按照国家改革方案，仅在新疆执行，黄河流域、长江流域棉区只是实行定额补贴方式，范围涉及九省，每年补贴额为新疆补贴标准的60%，以每吨2000元为上限。
疆棉比重攀升
中国有三大棉花主产区，分别是黄河流域棉区、长江流域棉区、新疆棉区。由于临储收购政策运行区域覆盖到三大棉花主产区，而试点的目标价格政策在新疆封闭运行，这个周期运行三年所带来的最直观变化是新疆棉区的地位越发举足轻重。
此前，内地棉花产量占全国的三分之二，如今由于内地植棉收益持续下滑，再加上新疆的政策优势，内地植棉面积萎缩呈不可逆趋势，疆棉产量比重已经超过三分之二。梳理国家统计局数据，在2014-2016年目标价格政策试点的这三年间，尽管全国棉花总产量不断下滑，但疆棉产量平稳且所占比重还在逐年上升，由59.5%攀升至62.5%，再到67.3%。
近年来，国内棉花市场原料资源短缺，“产不足需”现象开始日趋常态化。考虑到国产棉种植面积、产量下滑的态势逐步显现，以及劳动力成本上升等因素，棉花下游产业向棉花主产区和劳动力成本低廉地区转移，市场格局正在出现重大变化。
中粮期货研究院副总监付斌对第一财经记者表示，目标价格政策不但让新疆的棉花种植面积在全国的比重中不断提高，还有效的提高了棉花种植的效率，比如棉农通过加强田间管理、接受良种推广等方法努力提高单产，这对于新疆植棉产业的长远发展具有积极意义。
据官方公布的数据显示，从2014至2016这三年间，疆棉单产分别为125.5公斤/亩、122.7公斤/亩、132.7公斤/亩。
付斌提到，新疆的气候条件非常适宜棉花生长，所产棉花品质优良，植棉成本比内地低，单产比内地高。其次，内地棉花种植区除了种植棉花外，还可以种植粮食作物、蔬菜等，而新疆的棉花产区替代种植可选项少。
他认为，从长远来看，国家棉花产业政策向新疆倾斜是经过权衡考虑的，也有利于调整全国农产品的产业结构。除了棉花种植以外，新疆对于棉纺企业在疆设厂也给予了很多政策优惠，正在形成上下游一体化的竞争优势。
内外棉价差趋于缩小
根据wto谈判的结果，中国对棉花进口实行配额管理。
具体来说，在89.4万吨的关税配额内征收1%的进口税，其中三分之二给予非国营贸易公司，国营贸易比例占三分之一。而超出配额部分的进口棉则需支付40%的关税，这部分配额发放量由中国政府自行决定。其中，在这部分自行决定的配额中，包括“滑准税配额”，税率范围为5%-40%，按照高价格低税率、低价格高税率的原则交税。
国内实行目标价格政策旨在缩小内外棉价差，理顺棉花上下游产业链。到2016年，是否实现了这一目标呢？美国是世界上第一大棉花出口国，印度棉因极具价格优势而在棉花出口市场上占有一席之地，分析美棉、印棉与国产棉的价格差异就具有代表意义。
在中美棉花价差方面，1%关税配额内美棉进口价格一直低于国产328棉，目标价格政策实行以来，二者价差是不断缩小趋势。2014年8月，中美棉花价差最高达到5030元/吨，此后不断缩小，目前持稳于1340元/吨附近。
在中印棉花价差方面，1%关税配额内印度棉进口价格一直低于国产328棉，目标价格政策实行以来，二者价差是不断缩小趋势。2014年1月，中印棉花价差最高达到6010元/吨，此后不断缩小，目前持稳于1425元/吨附近。
实行棉花临储收购政策时期，由于当时国际棉市供过于求价格一降再降，导致国内外棉价出现每吨4000~5000元的价差，而实行目标价格政策的这三年，对缩小内外棉价差的效果还是显而易见的。业内认为，现在棉花政策的调整，都在围绕让棉花价格回归市场，让棉花品质能够满足棉纺织企业产品升级的需求。
棉花市场流通形势的变化
在新疆，植棉分为两种，一种是普通棉，业内称之为陆地棉或细绒棉，另一种是长绒棉，相对陆地棉来说，这是一种优质的棉品种，棉花纤维长，受特定市场欢迎，但产量较低成本高，因此一般来说，市场收购价格会较高。
目标价格政策从一定程度上来讲，也有引导优质棉花优价的导向。这是由于之前的临时收储政策，收储主体主要是国家，收购企业追求的是高产，而非高质。现在收购企业多是为自己采购，必须严格把关、细分标准，否则棉花在棉纺企业那里卖不上好价格。
梳理目标价格政策三年的实施方案可以发现，在2015年的方案中，特种棉（包括长绒棉和彩棉）维持2014年的优惠政策，目标价格补贴标准（产量部分）为陆地棉目标价格补贴标准（产量部分）的1.3倍。特种棉的种植面积和产量单独统计、单独上报。
不过，在2016年，这两种棉花却一反常态，走出了价格的分野。
此前，在第三届十如论坛上，溢达集团副董事长兼首席执行官车克焘接受第一财经记者采访表示，由于产品需要使用长绒棉，从企业的角度，一直以来都在鼓励棉农种植，也愿意为之付出高价来收购。可是棉农的跟风种植，加上2016年雨水晴好，产量迅速增加，价格反而出现下跌。
在中国，长绒棉的产量，据业内统计平均每年稳定在10万吨左右。车克焘称，这还不够满足2-3家大的面料厂的需求。不过，2014年以来，长绒棉的产量逐渐升高，到2015年接近11万吨，2016年接近15万吨。供过于求导致长绒棉价钱反而下降，目前企业的日子比较好过。
而曾连续数年一蹶不振的陆地棉却连番上涨，这让全国棉花加工流通企业和纺织企业备感困窘。比如，由于棉花加工流通企业对2016年棉花市场价格走势普遍持看空态度，很早就将手中棉花卖掉。纺织企业这几年来也习惯了“随买随用”，基本上没有存储棉花，2016年下半年棉花市场发生变化后让其措手不及。沿海一些纺织企业，为了抵抗棉价暴涨，一度暂时联合停工停产。新疆近几年大力发展纺织业成效显著，但由于棉花被提前销往内地，疆内纺棉告急，一些企业竟不得已还要从内地调棉。
对这次价格的回升，国务院发展研究中心研究员秦中春刊发文章称，这表明棉花市场流通形势已发生较大变化。一方面反映了我国棉花市场价格运行正在从不正常向正常回归，市场已在资源配置中发挥决定性作用；另一方面，也反映出我国的棉花产不足需，但价格变化复杂，市场机制对农民的利益分配客观上存在失灵，需要国家采取措施；还有就是，反映了我国前几年实行棉花临时收储政策的缺陷，这一政策的实施客观上形成了一个利益群体，仓储者不愿出库乃至千方百计迟缓出库，必须进行改革完善。
为了不受进口国际棉花的配额限制，降低用棉成本，目前国内有纺织企业开始将工厂搬至东南亚等国。对此，车克焘称，对国内纺织企业来说，最怕的是没有棉花，其次是国内外棉花价格倒挂，以及国内配额限制下拿不到进口配额，这直接导致在成本控制上，跟国外企业以及国内能够拿到配额的企业无法相比，缺乏竞争力。
对于关税配额以及配额的分配，有业内人士称，不应该限制的这么紧，要跟国际市场在成本上打平的话，就要放松配额，甚至取消。不过，中衍期货副总经理郭建军对第一财经记者表示，在国内外棉花价格存在巨额倒挂的情况下，取消配额很难做到。如果取消配额，将会冲击国内棉花种植业。
政策补贴的杠杆作用
目标价格政策的核心，体现在补贴方面。比如，如何补、补给谁、怎么补、补多少、谁来补等政策细节，发挥着相当大的杠杆作用，也代表着国家的政策取向与综合考量。
以“怎么补”为例，在临时收储政策时期，国家对农民的补贴是通过委托中储棉总公司高价收购轧花厂加工的皮棉，从而带动轧花厂对农民的籽棉收购价保持在较高水平来实现的。但这种“暗补”为业内所诟病，不仅补贴效率低，且中间环节存在很大漏损——轧花厂拿到国家的钱之后，倒推收购价格，在这个环节，企业存在“打折扣”“截流”的空间，“漏损”严重。如今，目标价格试点后，国家将专项补贴资金通过基层政府直接发给农民，不再有中间环节漏损，也不再产生储备棉库存费用和利息支出，资金补贴效率大幅提高。
不过，农业部农村经济研究中心市场贸易研究室主任翟雪玲等人曾刊发文章称，目标价格水平从近三年实践看，存在以下两个问题：一是目标价格的制定更加困难，最终成为不同部门、不同利益主体博弈的结果。由于不同主体、不同部门利益诉求不同，政策观点不一致，对产业发展认识也不同，各方意见分歧越来越大，导致目标价格的制定越来越难。二是市场主体对目标价格水平预期不明。2014-2016年，尽管棉花生产成本在增长，但棉花目标价格持续下调，未来是否还会继续下调拟或如何变动都无法明确，不利于市场主体生产决策。
另外，补贴的可持续性还需要考虑国际规则。
按照wto规则，我国实行的目标价格补贴属于“黄箱补贴”，其补贴额度受到微量允许上限约束。按照入世承诺，我国特定品种“黄箱”补贴额不得超过该品种当年总产值的8.5%。从实践来看，连续两年棉花目标价格补贴试点政策补贴额度都受到了补贴上限的约束。如果未来不采取措施规避将有可能引发其他成员国质疑并引发贸易争端。
